铁路改革也需要顶层设计_[新闻new]

铁路改革也需要顶层设计

每次危机都是改革的契机。这句话用在铁路改革上，甚为恰当。

自从铁道部前部长刘志军因腐败问题而被免职，并立案调查以来，关于铁路方面的负面消息接踵而来。先是“甬温线”特大铁路事故，接着是高铁巨额债务黑洞，还有后来的招投标过程中的寻租腐败和天价动车设备等，如果再加上每年因春运引发的买票难大讨论，铁路改革的呼声，十分强烈。

决策层显然关注到了这些呼声。3月22日，国务院批转的国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作意见》全文公布。其中，明确提出按照政企分开、政资分开的要求，研究制定铁路体制改革方案。然而，在这一大方向之下，铁路体制改革究竟该如何进行，却仍是一个争议中的问题。

如果从1982年铁道部开始放权让利，把财务、人事等下放给铁路局，并实行利润留成制度开始算起，中国铁路被称为经历了四次改革，中间还包括1986年启动的“大包干”，1992年开始建立现代企业制度，2000年尝试“网运分离”。应该说，这些改革在当时对铁路的融资与发展，都发挥了重要作用。

但是，梳理这些改革我们也发现，很多改革走走停停，并不时回复往来，纠缠于改革与发展孰先孰后的争论。比较明显的是2000年开始的“网运分离”，当时，铁道部确定了“政企分开、网运分离、打破垄断、引入竞争”的原则逐步推进铁路改革。并提出了一个为期十年的改革设想：第一步用大约三年时间，将客运与路网分离，以当时的14个地方铁路局为基础，分别组建客运公司；然后再用三年的时间组建货运公司，实现货运与路网的分离；最后在客运和货运均与路网分离的情况下，组建统一的国家铁路路网公司。

2003年刘志军上台以后，将铁道部领入了与改革完全不同的道路，也即是跨越式发展。他对中国铁路有一个判断：运能不足仍是主要问题。因此，集中力量搞建设成为了2003年以后铁道部的主题，改革则陷于停滞。

当然，我们并不是把铁路改革停滞的原因归咎于个人，中国铁路改革的复杂性，是造成改革一直没有突破性进展的重要原因。即使对于世界来说，铁路改革也没有完美的模式。但是，铁路改革的一些基本方向和基本原则，我们需要坚持和明确，在此基础上再制定路线图，并借鉴他山之石，细化方案，而不能首先纠缠于改革的具体方案，试图寻找完美的路线图。

目前，世界最具代表性的铁路模式，分别是美国的平行线竞争模式，欧洲的网运分离模式，以及日本的分区域的一体化公司模式。从各国经验来看，铁路改革基本要遵循以下原则：政企分开、引入竞争、开放投资、放松管制，而这些原则的最终目的，是为了增加民众福祉。只要遵循以上原则，并迈出关键性的步伐，改革进程就会按照自己的逻辑和规律运行下去。在改革中出现的一些细节性瑕疵，我们可以逐渐调适并改进，而不要去追求一步到位且十全十美的方案。

就目前中国铁路改革的难题来看，主要在于如何确立铁路与国家的基本经济关系，这是深化铁路改革的重要前提。铁路行业有其特殊性，比如基础性、公益性、企业型等多重属性，加上铁路运输生产的网络特性，需要从更宏观层面上厘清铁路改革的关系。一方面，需要铁路政企分离，监管和运营分开，另一方面，铁路天然具有集中调度指挥、按图行车、承担社会公益性等基本特点，天生注定了其浓厚的计划经济色彩；一方面我们有国防需求、突发情况下的指令运输、特定产品的定向运输、专列运输等，另一方面，我们需要满足市场化的需要。

因此，铁路改革跟其他一般行业改革不同，一定需要整体的、一次性的顶层方案，在明确铁路与国家基本经济关系之后，其他所谓“网运分离”、“路运分离”都可以讨论。

改革的另外一个前提是，铁道部作为所有铁路资产所有者的角色也应终止，新成立的铁路管理局也好，铁道部也好，只有监管职能，企业的运营职能将剥离给一些铁路公司。铁道部如果既承担铁路建设规划和项目审批以及价格管制等政府职能，又承担路网建设与维护管理及运输组织及运输服务等企业职能，实行政企合一的体制，远远不能适应市场经济体制的要求。没有政企分开，其他什么改革都无法推进，什么模式都无从谈起。所以第一步必须要实行政企分开。

总之，铁路行业的改革，将对中国经济产生巨大影响，改革方案设计失误所造成的影响，可能需要花费许多年时间才能纠正过来。为了减少改革失误和风险，我们需要借鉴他国经验，同时需要顶层设计。

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